本报告根据人权理事会第43/7号决议编写。联合国人权事务高级专员在报告中审查了实现工作权与残疾人享有所有人权之间的关系。报告概述了残疾人在享有进入和参与劳动力市场的权利方面面临的主要障碍，强调针对残疾人的基于权利的措施如何能够帮助克服这些障碍，以及为残疾人参与劳动力市场创造赋能和有利的环境。 报告全文下载： Link。
5.全世界估计有10亿残疾人，占世界人口的15%，发展中国家的残疾人比例更高。4所有残疾人中有7.85亿人处于工作年龄，5是各国就业和整体经济繁荣的人才来源。然而，残疾人经常面临挑战，这些挑战妨碍他们平等地为社会做出贡献的能力。
6.根据联合国2018年一份关于残疾与发展问题的报告，来自世界八个地区的数据显示，只有36%处于工作年龄的残疾人就业，而其余人口的就业比例为60%。
7.在所有地区，残疾妇女的就业率明显低于残疾男子或其余人口中的男子与妇女。7例如，在欧洲，有18.8%的残疾妇女失业，而其他妇女的失业率为10.6%。8据美国劳工统计局称，残疾人比其他人更不可能获得学士学位或完成高等教育。数据进一步显示，这两个群体中，受过高等教育的人更有可能被雇用。2019年，就不同教育程度而言，残疾人就业的可能性远远低于普通人群。9
8.各个区域的残疾人，特别是残疾女童和年轻妇女完成初等、中等和高等教育的可能性相对较小。10这表明，除了缺乏无障碍环境和基于残疾的歧视(获得教育的主要障碍)之外，残疾女孩和年轻妇女同时还遭受基于性别的歧视。
9.在大多数国家，残疾人更有可能在非正规部门不稳定的工作条件下工作，工资更低。11此外，残疾人更有可能从事非全职工作。12非全职工作安排通常有灵活性，但往往会导致工资和福利较低。残疾人受到限制，往往只能从事非全职工作，因为全职工作不能为他们提供充足的时间，以便他们为工作做准备；上下班(缺乏无障碍交通方式)；以及处理他们经常需要的残疾相关服务。
13.人口结构的变化正在改变我们的社会和就业状况。随着世界许多地方青年人口的增加，2019年有6800万青年失业。18事实上，年轻人失业的可能性是成年人的三倍。19与此同时，在世界另一些地区，人口正在迅速老龄化。鉴于身体障碍随着年龄增长变得更加普遍，社会老龄化给劳动力市场和社会保护系统带来了更大的压力。
15.冠状病毒病危机突出并加剧了残疾人在获得和维持就业方面面临的障碍，以及因危机失业而导致的经济困难。20由于残疾人比其他人就业的可能性低，所以他们获得基于就业的社会保险的机会较少，这降低了他们在当前COVID-19疫情背景下的经济复原力。对于那些就业或自我雇佣的残疾人来说，因为家里缺乏工作场所提供的设备和支持，所以在家工作可能不可行，导致他们面临失去收入和工作的更高风险。21
16.此外，与COVID-19疫情有关的措施可能会造成残疾人家庭成员失业和家庭收入整体下降，从而间接影响残疾人。残疾人通常因残疾而面临额外费用和支出，如无障碍住房和设备、辅助器具以及特定商品和服务导致的支出，疫情给残疾人及其家庭带来了不成比例的负担，可能导致他们迅速陷入贫困。22
17.实现残疾人的工作权存在重大障碍，这些障碍包括对残疾的歧视和羞辱；经常缺乏开放、包容和有利的环境，包括建筑环境障碍，缺乏交通方式、产品和服务；以及无法获得信息和多种形式的通信，包括信息和通信技术及系统。缺乏包容性教育、以就业为导向的职业技能培训以及对残疾青年从学校到工作的过渡支持不足等问题，导致残疾人的高失业率。
19.《残疾人权利公约》采纳了残疾的人权模式，将残疾视为一种社会建构，是伤残者和阻碍他们有效参与社会的态度和环境障碍相互作用产生的结果。《公约》标志着从慈善和医学模式向残疾人是权利持有人和作决定者的模式的重大转变，指出残疾人为社会做出贡献的潜力在很大程度上尚未开发。此外，《公约》第四条第三款明确呼吁在制定和实施涉及残疾人的立法和政策时，包括工作权领域的立法和政策时让残疾人有效参与，并与他们的组织协商。
27.《残疾人权利公约》第二十七条承认残疾人有权在与其他人平等的基础上，在开放、具有包容性和无障碍的工作环境中工作。该条详细说明了为实现这一权利应采取的措施，包括确保机会均等和同值工作同等报酬及防止骚扰的措施。该条禁止强迫劳动和基于残疾的歧视，包括在雇用安排、继续就业、职业发展和安全健康的工作条件等方面禁止歧视。该条还要求尊重劳工和工会权利，提供职业和继续培训机会，并促进残疾人获得工作经验和职业发展机会。
28.残疾人是人类多样性的一部分，因此，他们应该受到尊重和欢迎，然而，他们在日常生活中却面临耻辱和歧视，包括有害的成见。对残疾人的障碍的性质和原因的无知，以及对他们的潜力和能力的严重低估，导致他们被边缘化，无法获得体面工作机会。
29.污名化和歧视存在于人际层面和机构层面，系统性地排斥残疾人的法律、政策和做法常常阻止他们享有体面工作的权利。对残疾人在学业和职业方面取得成功的期望往往非常低，这种不公平助长了排斥的恶性循环。父母可能会因为害怕残疾子女受虐待而不让他们上学，32那些去上学的残疾儿童往往会遭受负面态度和欺凌。33
30.平等和不歧视是基本的人权原则，也是工作权的核心。34确保获得工作方面的平等和不歧视至关重要，因为劳动力市场能够反映出损害平等和尊严的社会偏见和不利条件。
31.虽然充分实现工作权需要逐步进行，但禁止基于残疾的歧视是一项立即生效的义务。《残疾人权利公约》第五条第二款规定，缔约国有义务禁止基于残疾的歧视，包括根据《公约》第二十七条第一款第(一)项，禁止在一切形式就业的一切事项上的歧视。35
32.对残疾人的成见可能与性别成见交叉，产生专门针对残疾妇女和女孩的歧视性观念。《残疾人权利公约》是第一个明确规定解决多重偏见的义务的国际人权条约。这对于残疾妇女和女孩尤为重要，由于多重和交叉形式的歧视，她们在就业方面遭受的歧视可能不同于残疾男子和其他妇女和男子遭受的歧视。36工作的残疾妇女往往面临不平等的雇用和晋升标准、不平等的培训和再培训机会、同工不同酬和职业隔离。
37.残疾人权利委员会在其结论性意见中列举了一些歧视性法律和政策。委员会认为，要求证明残疾人“适合就业”的政策具有歧视性，以残疾为由对残疾人从事特定职业施加不合理限制也具有歧视性。43委员会建议现有的立法和政策取消诸如“无工作能力”或“无法就业”等概念。44委员会还认为身体健康的要求具有歧视性，因为各国应确保进行个体评估，以确定候选人是否符合真正的职业要求。
38.就“工作能力”进行残疾情况评估是残疾的医学模式的遗产，本质上具有歧视性，与残疾的人权模式相悖。46残疾人权利委员会也对限制残疾妇女工作能力的立法(在监护人同意的情况下才能工作，而监护人通常是男性)提出质疑。47委员会认为，使用“无能力”标准是助长庇护式和隔离就业48以及限制残疾人享有最低劳动权利，如获得最低工资的一种方式。49经济、社会及文化权利委员会指出，不得让残疾人因被认为工作能力较低的偏见而遭受工资歧视。
40.一项广泛采用的促进残疾人工作机会的就业配额政策措施规定在私营和公共部门为残疾人保留若干职位。目前，世界上只有刚超过100个国家在其国内法中规定了这种就业配额。虽然一些国家实行就业配额制已有几十年，但另一些国家最近才开始实行，或正在计划实行。
42.残疾人权利委员会在其第6号一般性意见(2018年)中指出，需要采取积极或扶持措施，加快实现残疾人事实上的平等，委员会列举了雇用、晋升和配额制度作为例子。56在最近对缔约国发布的结论性意见中，经济、社会及文化权利委员会和残疾人权利委员会建议针对残疾人就业制定或实施配额制，并为私营部门制定有效的激励措施。
43.就业配额是一项合法且受欢迎的措施，可纠正残疾人在就业方面面临的事实上的歧视。根据劳工组织收集的证据，在鼓励雇主履行配额义务方面，经济和其他激励措施、职业培训和与就业有关的支持，较之因不遵守规定而罚款更为有效。58给予特殊的公共采购合同，可作为对遵守残疾人就业配额制的公司的激励措施之一。
45.根据《残疾人权利公约》第二条，“合理便利”是指在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。负责提供合理便利的实体必须对相称性进行客观分析，以确定拒绝所要求的便利不会构成某种形式的歧视。
46.《公约》第二条将“基于残疾的歧视”定义为基于残疾而作出的任何区别、排斥或限制，其目的或效果是在政治、经济、社会、文化、公民或任何其他领域，损害或取消在与其他人平等的基础上，对一切人权和基本自由的认可、享有或行使。该条还明确将拒绝提供合理便利列为一种基于残疾的歧视形式。
49.各国必须采取立法、政策和预算措施，确保公共和私营部门的雇主都意识到并履行向残疾雇员个人提供合理便利的法律义务。63劳工组织制定了实用指南，说明如何促进和管理合理满足残疾雇员个人需求的灵活和替代性工作安排。64便利残疾人就业的措施包括调整和改造机器设备；调整工作内容、工作时间和工作安排；调整工作环境，提供无障碍进入工作场所的方式；以及将信息和通信技术纳入工作场所。
50.残疾人面临的环境障碍使他们很难进入工作场所，例如建筑物入口处的台阶、多层建筑中没有电梯或缺乏无障碍公共交通工具等。求职面试、实际工作环境以及与同事一起参加社交活动方面也可能存在物质障碍。缺乏无障碍格式的信息可能是视力损伤者面临的另一障碍。65
51.无障碍既是一项一般性原则，也是《残疾人权利公约》的一项实质性条款(第九条)。它适用于工作场所，也适用于生活的所有其他领域，是残疾人独立生活和充分平等参与社会的先决条件。残疾人权利委员会在其关于无障碍的第2号一般性意见(2014年)中进一步阐述了各国在无障碍方面的义务。工作场所的无障碍环境，包括信息和通信技术及系统的无障碍，是残疾人就业的关键。这一环境还确保残疾工人在工作场所的充分投入、参与和安全。无障碍环境还可以防止事故，并在紧急情况下方便残疾人疏散。
65.享有受教育权是行使体面工作权的一个重要先决条件。《世界人权宣言》第二十三条和第二十六条第一款以及《经济社会文化权利国际公约》第六条第二款和第十三条第二款将工作权与受教育权联系起来，并认为技术和职业指导及培训是这两项权利的基本组成部分。
66.普遍性和不歧视原则是受教育权的核心，包容性教育被认为是各国保证受教育权普遍性和不歧视的最适当的制度。81《残疾人权利公约》确认，为使残疾人行使这一权利，必须实行包容性的教育制度，因此，受教育权是接受包容性教育的权利(第二十四条)。
67.包容性教育对于为包括残疾人在内的所有学习者实现高质量教育以及发展包容性、和平和公平的社会至关重要。正如联合国人权事务高级专员关于残疾人受教育权的专题研究所反映的那样，只有包容性教育制度可为残疾人提供优质教育和社会发展，并保证受教育权的普遍性和不歧视。
68.然而，数百万残疾人继续被剥夺受教育权。更多的残疾人只能在与同龄人隔离的情况下获得教育，而且接受的教育质量低下。此外，交叉歧视和排斥对实现受教育权构成重大障碍，特别是对残疾妇女和女童而言。各国应查明和消除这些障碍，包括基于性别的暴力和不重视对妇女和女童的教育，还必须采取具体措施，确保受教育权不受性别和残疾相关歧视的阻碍。例如，应该删除教科书和课程中关于性别和残疾的有害成见。各国必须确保残疾女童和妇女获得并始终享有教育，作为她们发展、进步和增强权能的途径。8
75.具体而言，各国应：
(a)保护残疾人在进入和参与劳动力市场时免受一切形式的劳动剥削和基于残疾的歧视，包括为此逐步淘汰“庇护式就业”和取消专门保留的职业；
(b)确保残疾人享有公正和良好的工作条件，包括安全和健康的工作条件、能够确保适当生活水准的工资、获得社会保障和同值工作同等报酬；
(c)定期检查工作，收集按年龄和性别分列的残疾人数据，以帮助处理违反劳动标准导致侵害残疾工人的问题；
(d)确保在获得工作、继续就业、职业发展以及安全和健康的工作条件方面的平等和不歧视，包括：(一)通过针对雇主和整个社会的提高认识运动、教育和培训措施，消除有关包括残疾妇女和女童在内的残疾人的能力的有害成见，以促进残疾人在工作领域的尊严、能力和贡献；(二)取消关于“工作能力”的残疾评估，这是残疾的医学模式的遗产；(三)公共部门雇用残疾人；(四)为雇用残疾人提供激励措施，包括确定获得公共采购方面的优势，并强制私营部门履行配额义务；(五)公共部门提供合理便利，并确保私营公司意识到并遵守其提供合理便利的义务；(六)加大努力促进工作场所的无障碍环境，包括信息和通信的无障碍环境；
(e)投资于全面和包容性的社会保护，提供适当生活水准所需的收入保障，并支付与残疾有关的费用，包括辅助器具和获得个人援助等支助服务费用，从而减轻失业对残疾人的负面影响及其在非正规经济行业所占比例过高的情况，并考虑不成比例地承担无偿照护工作的残疾妇女和女童的具体需要；
(f)促进对求职者及有意提高职业或专业技能的人的包容性教育、技术和职业培训，以及促进平等和无障碍，以便为残疾人提供更多从事新职业的机会，同时消除教科书和课程中有害的性别观念和对残疾的成见；
(g)在国内和通过国际合作调集资源，最大限度地利用现有资源，促进实现残疾人获得体面工作、社会保障和包容性教育的权利，包括采取累进税收措施，加强收税能力，扩大财政空间，打击逃税、腐败和其他形式的财务虐待。
Source: OHCHR: https://undocs.org/zh/A/HRC/46/47